L’anomala struttura della Corte Costituzionale italiana: giudici e assistenti di studio: proposte di riforma

SOMMARIO: 1. I giudici costituzionali. – 2. I magistrati ordinari assistenti di studio dei giudici costituzionali: un evidente caso dci conflitto di interessi. – 2.1. La eliminazione dei poteri del Ministro della giustizia sullo status dei magistrati. – 2.2. La protezione degli interessi economici dei magistrati. – 2.3. L’orientamento della Corte costituzionale ad accogliere le eccezioni di costituzionalità formulate dai magistrati ed intese a conservare o ampliare i loro poteri giudiziari. – 3. Considerazioni conclusive. – 4. Le auspicabili riforme.

1. I giudici costituzionali. Le corti costituzionali esercitano uno dei poteri di maggior rilievo politico in democrazia, e cioè quello di dichiarare incostituzionali le leggi approvate dalle assemblee legislative, cioè dalla maggioranza dei rappresentanti della sovranità Nello svolgere la loro attività le corti costituzionali giudicano utilizzando principi costituzionali spesso formulati in termini tali da consentire interpretazioni discrezionali. La nostra Corte Costituzionale non è seconda a nessuna nell’esercizio dei suoi rilevanti poteri: non solo ha dichiarato incostituzionali, come è suo compito, norme approvate dal nostro Parlamento ma ha anche, in alternativa, ricorrentemente stabilito quale dovesse essere la loro interpretazione da parte di tutti i poteri dello Stato. A volte ha anche incluso nel nostro sistema giuridico norme che il Parlamento non aveva mai votato2. Alcune delle sue decisioni hanno persino determinato ingenti spese aggiuntive per l’erario dello Stato3. Proprio per il grande rilievo politico delle loro decisioni, negli altri paesi a consolidata tradizione democratica la maggioranza o la totalità dei giudici costituzionali viene eletta dagli organi rappresentativi della sovranità popolare o comunque sottoposta al controllo di quegli organi4 (Germania, Spagna, Portogallo, Francia, Austria, Stati Uniti, ecc.). In Italia, invece, solo un terzo dei giudici costituzionali (5 su 15) vengono eletti nell’ambito del processo democratico, cioè dal Parlamento. Gli altri due terzi vengono scelti in totale autonomia da organi non eletti dal popolo senza che al Parlamento venga attribuito alcun potere di verifica delle scelte effettuate, né per quanto concerne le loro qualificazioni, né per quanto concerne il pluralismo dei loro orientamenti. Certamente questo non avviene per i cinque giudici eletti in piena autonomia dalle supreme magistrature ordinaria, amministrativa e contabile, cioè con modalità del tutto svincolate dal processo democratico, e scelti da organismi reclutati burocraticamente, di regola cioè per mezzo di esami. Non dovrebbe quindi sorprendere che questa forma di nomina non sia presente in nessuno degli altri paesi a consolidata democrazia. Non meno peculiare rispetto agli altri paesi è la nomina dei 5 giudici effettuata in piena autonomia da parte del Presidente della Repubblica. È un sistema di nomina che può provocare, e ha in effetti generato, soprattutto a partire dall’avvento della c.d. seconda Repubblica, vistosi squilibri nella composizione della Corte. Basti ricordare che tutti e 9 i giudici nominati dai presidenti Scalfaro e Ciampi sono stati scelti tra persone che chiaramente appartengono all’area politica del centro-sinistra. Quattro su nove (Contri, Flick, Gallo, Cassese) erano stati anche ministri nei governi presieduti da Ciampi e Prodi. Che questi squilibri abbiano generato giudizi favorevoli all’area politica di provenienza dei giudici così nominati non è dato sapere con certezza anche perché a differenza di altre corti costituzionali in Italia le sentenze della Corte appaiono all’esterno come se fossero tutte deliberate all’unanimità, cioè con il consenso di tutti i giudici. In altri Paesi democratici, come Germania, Spagna, Stati Uniti, Australia, e nella stessa Corte Europea sui Diritti dell’Uomo, è in vigore l’istituto della “opinione dissenziente” che dà trasparenza ai lavori delle Corti e consente ai cittadini di conoscere anche le motivazioni dei giudici che dissentono dalla decisione della maggioranza dei colleghi. In nessun altro paese a democrazia consolidata è, comunque, consentito che un singolo soggetto -per autorevole che sia- possa compiere una scelta tanto importante in piena discrezionalità e senza alcun controllo. Non nei paesi dell’Europa continentale quali Germania, Spagna e Portogallo, Francia, Austria5. Non negli Stati Uniti ove i candidati scelti dal Presidente degli Stati Uniti devono essere confermati da un voto favorevole del Senato secondo procedure che si sono venute facendo sempre più stringenti.  E a riguardo delle modalità di nomina dei giudici costituzionali mi sembra utile ricordare che l’Unione europea ha sollevato dubbi sull’osservanza delle regole dello stato di diritto da parte della Polonia a causa delle modalità con cui il Senato di quel paese aveva nominato alcuni giudici costituzionali, modalità che potevano influenzare i giudizi della Corte a favore di una parte politica. Un professore di diritto dell’Unione europea dopo aver analizzato il caso polacco e le preoccupazioni espresse in sede UE, ricorda le modalità di nomina assolutamente discrezionali di 5 giudici costituzionali da parte del  nostro  Presidente  nonché  le nomine  effettuate  dai presidenti Scalfaro e Ciampi, e si domanda se il caso italiano sia veramente meno pericoloso per il rispetto della “rule of law” di quello polacco, o se invece non presenti rischi maggiori6. Sono considerazioni condivisibili che è certamente utile tener presenti in una prospettiva riformatrice come quella che ispira questo scritto.

2. I magistrati ordinari assistenti di studio dei giudici costituzionali: un evidente caso di conflitto di interessi. Un altro aspetto peculiare, e a mio avviso preoccupante, che caratterizza la struttura della nostra Corte costituzionale è costruito dalla numerosa presenza di magistrati ordinari nell’organigramma della Corte stessa e dal ruolo che essi Infatti, oltre ai 5 giudici eletti dai colleghi magistrati, vi sono anche ben più di 30 magistrati ordinari a tempo pieno o parziale, scelti intuitu personae dai singoli giudici costituzionali, che svolgono la rilevante funzione di “assistenti di studio” di tutti e quindici i giudici della Corte. Una funzione che consente loro non solo di tenere aggiornati gli organi della magistratura organizzata sull’andamento dei lavori della Corte per le questioni di interesse della categoria8, ma anche, cosa ben più importante, di effettuare le ricerche necessarie relative ai singoli casi e, su quella base, formulare proposte di soluzione.

In altre parole, cioè, vi sono ben più di 35 magistrati, di cui 5 con funzioni di giudice, che giudicano o concorrono a giudicare tutte le eccezioni di costituzionalità sollevate dai loro stessi colleghi che operano negli uffici giudiziari. Solo chi è ammalato di inguaribile formalismo può pensare che ciò non abbia influenza quando le questioni da decidere toccano gli orientamenti condivisi e solidali che uniscono tutti i magistrati, particolarmente coesi quando si tratta dei loro interessi corporativi o dei loro poteri. Non può quindi, a mio avviso, sorprendere più di tanto che nei giudizi di costituzionalità della Corte promossi dai magistrati che operano negli uffici giudiziari, gli interessi corporativi dei magistrati stessi siano stati sempre protetti e che i loro poteri giudiziari siano stati conservati o ampliati  dalla Corte. Per sostanziare queste affermazioni è opportuno ricordare le principali sentenze della Corte costituzionale che riguardano: la eliminazione dei poteri del Ministro della giustizia sullo status dei magistrati ed il corrispondente ampliamento dei poteri del CSM; gli interessi economici dei magistrati; i loro poteri nell’esercizio delle funzioni giudiziarie ed i poteri del CSM.